浅析全球加密货币交易所监管——来自全球第三大加密货币交易所FTX倒闭的启示

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杨斌丨锦天城律师事务所

概括

加密货币及其交易平台的发展方兴未艾，加密货币总市值在短短几年内已升至1万亿美元左右。 由于加密货币及其衍生品的属性不同于传统货币、商品、证券、期货或其他衍生品，各国政府对如何引导和监管加密货币及其交易平台的看法不尽相同。 种种问题在几乎不受约束的丛林法则下逐渐暴露，全球监管缺失或将成为加密货币投资者利益无法得到有效保护的关键因素。

一、FTX突然暴跌的原因及后果

（一）FTX的前世今生

FTX于2019年5月成立于安提瓜和巴布达，总部位于巴哈马（2021年从中国香港迁至巴哈马）。 主要从事加密货币（如比特币、以太币、Tether等）的现货及衍生品交易，是一家进行商品交易的加密货币交易所[1]，交易量位居全球第三。 FTX 发行了其平台的原生加密货币 FTT 代币用于筹款。 FTX在美国、欧洲、澳大利亚、日本、新加坡、阿联酋等多个国家设有子公司，涉及数百家关联公司。 FTX的直接和间接投资者包括新加坡主权财富基金淡马锡、软银集团、红杉资本、老虎基金、纽约州共同退休基金、安大略省教师退休金计划等知名投资机构。

2022 年 11 月 11 日，FTX.com 及其附属对冲基金 Alameda Research[2]（“Alameda”）和 130 多家附属债务人根据美国《破产法》第 11 章自愿向美国特拉华州地方法院提出申请[3] 法院申请破产保护，同日FTX的30岁创始人兼CEO Sam Bankman-Fried辞职。 2022 年 11 月 15 日，FTX 的巴哈马实体 FTX Digital Markets Ltd. 根据美国破产法第 15 章[4]（第 15 章的破产申请旨在促进涉及跨越多个国家的资产和实体的企业破产。）提交向纽约南区法院申请破产保护[5]，声明债务人的资产和事务将受到外国法院的控制或监督，以进行重组或清算。

（二）FTX崩盘原因

1. FTX及其关联方倒闭的主要原因之一可能是近期加密货币市场的巨大波动以及由此导致的流动性不足

在过去六个月左右的时间里，比特币和以太坊等许多主流加密货币的价格下跌了 80%。 由于加密货币市场波动明显，投资者恐慌。 据币圈媒体CoinDesk报道，Alameda将面临破产风险，资产负债表上的大部分资产属于FTX自身发行的FTT代币。 此消息瞬间引起市场恐慌，FTT被大规模抛售，导致FTT价格跌幅高达80%，FTX也陷入流动性危机。 曾经是FTX股东的全球交易量最大的加密货币交易所Binance此时也声称将出售其持有的所有FTT。 这一消息进一步加剧了用户抛售FTT和FTX的流动性危机。 此后，币安宣布有意收购 FTX，并签署了一份不具约束力的意向书，但在尽职调查后很快放弃了收购，理由是 FTX 的问题“超出其控制范围或帮助范围”。 .

2、FTX倒闭的另一个主要原因可能是内部管理混乱和欺诈性挪用客户资产

FTX新任CEO、负责安然破产清算的John Ray III在提交给美国联邦破产法院的最新文件中，首次详细披露了FTX内部会计、风控和管理的混乱和失败：“在我的职业生涯中，我们从未见过如此彻底的公司控制失败，以及如此完全缺乏可靠的财务信息。 这不仅包括受损的系统完整性和有缺陷的外国监管，还代表着公司控制权集中在极少数缺乏经验、不成熟且可能不择手段的人手中，这种情况是前所未有的。” 由于加密货币行业属于新兴行业，世界各国普遍采取保守观望或相对开放的监管姿态。 由于缺乏监管机构的积极监管干预，加密货币行业仍处于快速发展和自我监管的轨道上。 FTX作为一个中心化的加密货币交易平台，控制着客户大量的资金和加密货币资产。 FTX的破产文件暴露出类似加密货币交易平台可能普遍存在的内部风控和管理问题。 FTX申请破产后，多国执法部门相继展开调查。 例如，FTX总部所在的巴哈马金融犯罪调查局和证监会已对FTX展开联合刑事调查。 期货交易委员会 (CFTC) 也对 FTX 展开了调查。

(3) FTX崩盘的连锁反应及由此带来的风险敞口

FTX崩盘已成为2022年加密货币行业的标志性事件，在大多数加密货币市值持续下跌的阴影下，更多加密货币交易平台将遭遇系统性危机似乎已是不争的事实。 值得一提的是，在FTX申请破产后不到一个月，另一市值48亿美元的加密货币交易平台BlockFi依据美国破产法第11章向新泽西州破产法庭申请破产. 保护，其百慕大子公司也在百慕大当地申请破产保护。 BlockFi在其破产文件中披露，其对FTX的借款债权约为2.75亿美元，但BlockFi的债权人多达10万。

总之，加密货币行业本身的特点决定了其风险敞口。 首先，行业内存在高度复杂的关系。 如前所述，BlockFi与FTX的借贷关系、作为交易平台的FTX与Alameda的关系、币安对FTX的股权投资与持有FTT加密货币资产的关系，诸如此类的关联不胜枚举。 其次，加密货币行业尚未深度融入传统金融体系。 除少数情况外，加密行业基本不受银行法、证券法等金融法律体系的约束。 传统金融实体并未高度参与加密货币行业的商业活动。 因此，现阶段，加密货币行业对金融体系本身影响不大。 但由于多家投资机构不断布局加密货币行业，甚至美国、加拿大等欧美国家的退休养老基金也参与其中，加密行业有可能出现系统性崩盘危机未来的可能性越来越大，这势必会影响到各类投资者。 投资者对行业的长期信心，必然成为行业洗牌重塑的重要契机。

2. 加密货币交易平台面临的监管现状

在加密货币行业多事之秋，全球主要经济体对整个加密货币行业的监管现状值得投资者和行业追随者持续反思。 纵观全球各国，对加密货币行业采取较为积极监管态度的代表性国家和地区主要包括美国、欧盟、日本、新加坡和中国香港。

(1) 美国

美国对加密货币交易所一直保持着持续的关注和监管，主要是通过联邦体系和州级双线监管。 首先，从美国联邦体系的立法层面来看，美国联邦立法机构至今未通过任何针对加密货币行业的监管法案。 2022 年 9 月 16 日，白宫将发布加密货币监管框架。 美国总统将评估是否呼吁国会修改《银行保密法》、反报告法和禁止无证机构交易的法律明确适用于数字资产服务提供商，包括数字资产交易所和NFT平台，并研究是否会推动国会加大对未经许可交易的处罚力度，以及可能修改某些联邦法规以允许司法部在发现这些犯罪受害者的任何司法管辖区起诉数字资产犯罪。早在 2017 年 7 月，美国统一法律委员会（非美国政府部门）颁布了不具有法律强制效力的《虚拟货币业务统一监管法》，为监管虚拟货币兑换业务活动提供了基本的法律框架，也为各州提供了立法依据美国。该法案规定，加密货币交易所必须在相关机构注册政府机构如果满足一定条件，接受金融监管机构的定期审查，并提供存款、财务报告、交易记录和客户信息。 其次，从联邦政府执法的角度来看，美国联邦政府相关部门对加密货币行业进行针对性分类监管。 商品交易和流通通常由商品期货交易委员会监管，金融犯罪执法网络 (FinCEN) 负责涉及使用加密货币进行洗钱和恐怖融资的活动。 此外，联邦贸易委员会（FTC）、美国国税局（IRS）、货币监理署（OCC）也不同程度地发挥着监管作用。 现实中，美国司法部、国税局、商品期货交易委员会、证监会先后对币安展开调查。 调查源于其怀疑 Coinbase 允许投资者在其平台上交易未注册的加密货币，这些加密货币应被视为证券。 此外，从美国各州来看，其对加密货币行业的监管态度也不尽相同。 对加密货币友好的典型代表是纽约州。 2015年6月，纽约州金融服务部颁布了《虚拟货币监管法》[6]。 根据该法第3条规定的牌照豁免制度，参与虚拟货币业务活动的实体需要根据纽约商业银行法获得牌照，并经纽约金融服务局批准。

(2) 欧盟

长期以来，欧盟一直对加密货币采取积极的监管立场。 欧洲理事会、欧洲议会、欧盟委员会和欧洲央行主要对欧盟金融体系进行宏观审慎监管。 监管内容包括涉及加密货币洗钱或恐怖融资、加密货币服务、稳定币等相关主体。 同时，各国根据自身情况采取相应的监管措施。 2020年起，欧盟开始起草加密资产市场条例（MiCA），预计最快2023年生效，对欧盟成员国产生直接法律效力。 该法规为保护加密货币投资者和监管加密货币交易所等服务提供商提供了更清晰的法律框架。 例如，从行业许可的角度来看，法规制定了统一适用于所有欧盟成员国的标准。 Binance、Coinbase等业内知名交易所近期纷纷布局欧洲，希望通过在欧盟成员国之一注册实现未来。 欧盟范围内的营业执照。 再比如，传统金融活动中采用的客户信息要求将扩展到加密货币交易领域（匿名进行），加密货币交易所等服务提供商将被要求识别每笔操作的发送方，无论金额和金额。收款人的身份以遏制非法交易和洗钱。 受近期FTX崩盘影响，欧盟部分银行暂停与加密货币交易所的资金转账国家为什么不禁止泰达币交易，反映出传统银行对加密货币交易所风险的担忧加剧。 尽管如此，许多欧盟成员国仍然积极支持加密货币行业，尤其​​是卢森堡。 作为对加密货币友好的司法管辖区，其拥有完备的金融服务体系，主要通过传统的反洗钱和反恐怖融资相关法规来规范加密货币交易。 瑞士不受欧盟影响，被称为对加密货币最宽容的司法管辖区之一。 瑞士监管机构主要是金融市场监管局，但不直接管理，而是通过行业自律组织（SRO）对加密货币交易所进行监管。

(3) 日本

日本对加密货币交易有非常严格的规定。 根据日本法律，监管加密货币交易的主要法律包括《金融工具和交易法》和《支付服务法》（也称为《资金结算法》）。 日本金融厅（FSA）作为主要监管机构，负责行政监管（优先监管反洗钱/反恐怖融资），主要涉及交易所的审批和注册。 与瑞士类似，日本金融厅授权加密资产交易商协会（JVCEA）参与具体的监管工作。 该协会是日本金融厅认可和授权的唯一半官方行业自律组织。 操作规则和内部控制系统，以确保加密货币交易所的合规性。

(4) 新加坡

新加坡监管加密货币行业的部门是金融管理局，它集中对包括加密货币在内的数字资产进行分类监管，明确区分数字证券、加密货币和其他类型的数字资产，分别纳入现有证券和货币。 在监管框架内。 根据加密货币的不同分类，支付代币（DPT）根据2020年1月生效的《支付服务法》进行监管，证券型代币根据《数字代币发行指南》进行监管2020 年 5 月颁布，传统的《证券和期货法》受到监管，实用型代币不受监管。 由于加密货币交易所涉及的加密货币种类较多，可能需要遵守上述两项规定的监管，即先申请持牌交易所牌照，并考虑其部分经营活动是否涉及证券业务。 根据新加坡议会2022年4月通过的《金融服务和市场法》，将进一步加大对加密货币交易所的监管力度和范围。

(5) 中国香港

中国香港对加密货币行业的监管始于2018年，经过长时间的政策模糊，从2022年开始会有新的起色。2018年，基于反洗钱和投资者保护的需要，香港证监会发布《关于虚拟资产投资组合管理公司、基金分销商和交易平台运营商监管框架的声明》（《2018年声明》），采取自愿许可的选择性监管方式，即当服务构成香港《证券及期货条例》所指的证券虚拟资产相关活动，交易平台的经营者需要申请牌照； 持牌加密货币交易平台只能向专业投资者（定义见《证券及期货条例》附表1及《证券及期货（专业投资者）规则》）提供加密货币服务，即限制加密货币交易平台为流动资产800 万个人提供的服务超过港币（100 万美元）。 2019年，香港证监会发表《立场声明：监管虚拟资产交易平台》，在2018年的声明中正式采纳了加密货币交易平台的监管框架。 其中国家为什么不禁止泰达币交易，适用于加密货币交易平台运营商的监管要求与适用于传统证券经纪商和自动交易系统的监管要求几乎相同。 截至 2022 年，香港证监会只会向加密货币交易所 OSL Digital Securities Limited 颁发牌照。 2022年10月16日，香港特区政府官员明确表示，他们致力于将香港打造成全球虚拟资产中心。 2022年10月31日，香港特区政府正式发表《关于在香港发展虚拟资产的政策宣言》，明确了政府对加密资产行业的政策立场和指引。 从 2023 年 3 月起，香港将开始对加密货币交易平台执行发牌要求，并考虑进一步放开对投资者资格的限制。

3. 加密货币交易平台的全球监管趋势和问题

综上所述，无论是单一部门集中监管（如新加坡）还是多部门分头监管（如美国），加密货币行业的主流国家和地区都采取了积极介入和监管的态势的加密货币交易所。 但由于加密货币的高度匿名性，各国关注加密货币交易所是否涉及洗钱或恐怖融资，倾向于将传统的证券法律法规适用于涉及证券发行和交易的情形。 相反，对于那些没有的，监管机构往往不禁止、不干涉，甚至不鼓励证券发行或交易的发展。 由于加密货币交易所布局全球，加密货币不受国界限制，传统监管的弊端已不足以支撑加密货币交易所健康发展。 各国监管机构能否及时了解并调整监管方向，势必影响加密的未来。 货币兑换的发展。 目前，加密货币交易所面临的监管困难包括：

（一）加密货币行业的属性

加密货币没有准确和通用的定义。 从狭义上讲，它不同于传统的法定货币，也不同于各国央行目前正在研究和推广的中央银行数字货币（CBDC）。 加密货币通常被认为具有以下典型属性：第一，加密货币依赖分布式账本的区块链产生去中心化的共识机制； 其次，加密货币使用特定的加密算法和智能合约来确保交易控制。 由于各国的监管机制植根于传统商品、证券、货币、期货等金融衍生品，作为一种几乎兼具上述所有属性的加密货币及其相关产品，现有的监管机制显然无法满足对金融衍生品的监管。加密货币行业需要。

首先，加密货币发行涉及集资，是否适用证券法监管，如何保证加密货币发行不涉及非法集资，是监管难点； 其次，区块链技术本身还存在先天缺陷，比如区块链自身无法识别外部数据的真伪，仍需依赖传统征信机构的背书。 另外，区块链的信用来自于节点而不是区块链网络本身。 在用户端点对点交互下，其不可篡改的修改可以保证链上数据的安全性，但是，由于去中心化本身是一种理想状态，在区块链的现实中并不是完全可以实现的，所以所谓的不可篡改是有限的。 第三，借助区块链等新兴技术，如何在保证投资者安全和隐私的基础上满足政府监管要求，也是亟待解决的问题。 在宽松的商业环境下发展起来的加密货币行业可能成为贿赂、逃税、洗钱和恐怖主义融资的温床。

(2) 加密货币交易所，尤其是中心化交易所的属性

加密货币交易所可以细分为中心化交易所（CEX）和去中心化交易所（DEX）。 FTX、Coinbase 和 Binance 都是中心化交易所。 与去中心化交易所相比，中心化交易所具有明显的优势，包括成本低、效率高、流动性好，但它们的劣势也非常明显，因为用户需要通过KYC才能使用中心化交易所，并且集成了加密货币的私钥在交易所而不是用户手中。 任何技术缺陷都可能导致投资者隐私数据的泄露或加密货币财产的损失。 目前，国际黑客通过中心化交易所窃取客户虚拟货币。 涉及货币等财产的案件很常见。 即使中心化交易所的技术万无一失，但在现有监管体系下，交易平台透明度低，管理人员违规挪用资金、内部关联交易等内部合规风险几乎不可能杜绝，和财务欺诈。 虽然去中心化交易所的匿名性和安全性可以在很大程度上弥补中心化交易所的上述风险，但由于无法完全满足加密货币行业对交易深度的需求，去中心化交易所仍无法成为主流模式加密货币交易平台。

(3) 加密货币交易所的金融创新与全球布局

加密货币及其衍生品脱胎于区块链技术，无论是被认定为商品、期货、证券还是投资组合，甚至被认定为未来具有法币属性的交易媒介，它们在短短几年内的发展已经对全球金融业产生了根本性的影响。 作为金融创新领域的一部分，它深刻影响着各国乃至世界的金融监管改革。

纵观全球主流加密货币交易所，都从一开始追逐宽松的监管环境，转变为努力满足跨境监管的多样化要求。 即便是注册在巴哈马、百慕大等所谓的避税天堂，也依然逃不过当地监管机构对交易所的监管执法，更不用说避免其遍布全球的分支机构受到不同司法管辖区的干扰。国家。 但是，目前的监管还处于碎片化阶段。 如何针对具有全球影响力的加密货币交易所启动各种司法程序和行政执法措施，很大程度上仍取决于各国现有的金融监管体系。 加密货币行业的监管和司法执法经验。

金融行动特别工作组（FATF）是全球反洗钱和反恐融资领域最具影响力的国际组织。 它目前有39个成员国，其中包括中国、香港、美国、日本、新加坡和欧洲的大多数国家。 2019年，该组织首次发布加密资产指引，呼吁国家监管机构将加密货币交易平台规则适用于传统金融领域，要求加密货币交易平台等服务商收集交易发起人和受益人信息. 详细的身份信息。 2021年，FATF发布了《加密资产和加密服务提供商基于风险的方法更新指南》，进一步倡导各国间的信息共享与合作，有效打击洗钱活动。 但FATF成员国并无义务遵守FATF上述准则，是否采纳完全取决于各成员国的立法、执法和司法实力。

4. 中国法律监管框架下加密货币交易所的发展空间

尽管加密货币交易所在中国现行监管制度下已无生存空间，但加密货币及其交易平台业务仍在中国境外快速发展。 作为世界第二大经济体，中国的投资者遍布全球。 各种错综复杂的投资和金融交易使得中国个人或实体几乎不可能与加密货币和交易所完全脱钩。 与其将其拒之门外，不如在现有金融监管体系下寻找可能的发展空间。

（一）中国对加密货币及其交易所的监管现状

2021年9月15日，中国人民银行等十部委发布的《关于进一步防范化解虚拟货币交易炒作风险的通知》（《915通知》），可视为合力发力由中国监管机构处理几乎所有与虚拟货币相关的业务。 定向禁止措施。 根据915通知，虚拟货币不具有与法定货币同等的法律地位，与虚拟货币相关的经营活动属于非法金融活动； 境外虚拟货币交易所通过互联网为我国居民提供服务。 交易所境内工作人员，以及明知或应知从事虚拟货币相关业务并为其提供营销、支付结算、技术支持等服务的法人、非法人组织和自然人，依法追究责任。 2022年3月1日施行的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体适用法律若干问题的解释》规定，以网络借贷、投资股票等方式非法吸收资金的，依法追究刑事责任。 、虚拟货币交易等，均以非法吸收公众存款罪论处。 同时，中国人民银行先后选择了15个省（市）的部分地区开展数字人民币试点，综合评估确定了10家定点经营机构。 数字人民币作为央行的数字货币，借鉴了区块链的技术特性，在技术特性上与加密货币有很多相似之处。

（二）我国司法实践中加密货币交易所及其加密货币资产存在的必要性

虽然中国监管部门通过915通知禁止了虚拟货币及其衍生品及加密货币交易所的相关业务活动，但在中国的司法环境下，他们并没有完全否认虚拟货币及其衍生品具有一定的商品属性价值，也不完全否定一切与虚拟货币相关的投资和交易活动的法律效力（如发现违反公序良俗，民事法律行为无效）。 因此，与加密货币相关的投资和交易活动仍然存在在中国境内夹缝中生存的可能性。 但由于监管政策和司法实践存在很大不确定性，加密货币相关交易最终能否受到中国法律保护存在巨大风险。 However, due to historical reasons, the cryptocurrency and its derivatives assets held by Chinese cryptocurrency investors, or the related rights and interests of cryptocurrency exchanges held directly or indirectly by Chinese cryptocurrency exchange investors through various investment vehicles, will face serious challenges. How to exit in compliance and how to ensure the safety of the transaction. In addition, due to the nature of the investment and financing business, when Chinese investors obtain relevant cryptocurrency or derivative assets for special reasons (such as inheritance, trust, original distribution of investment rights, judicial disposal, etc.), or need to engage in transactions through cryptocurrency exchanges, It may face the dilemma of conflicting with Chinese regulatory policies.

(3) Three suggestions for flexible development of cryptocurrencies and their trading platforms in China

Based on the above practical problems, the author suggests: First, when China's legislature comprehensively considers the future legislation of the development of China's cryptocurrency industry, it can conduct cutting-edge research on China's digital renminbi, cryptocurrency, and digital asset industries from the perspective of global regulatory development trends. Legislative work to achieve the degree of matching between Chinese legal practice and international transactions; second, Chinese judicial organs such as the Supreme People's Court and the Supreme People's Procuratorate consider when judging cases involving cryptocurrencies and their exchanges or issuing relevant judicial interpretations There are many real legal problems for Chinese investors, and juridical practice is measured from the perspective of the globalization of the cryptocurrency industry; third, the Chinese government can effectively use the preferential policies of free trade zones and free trade ports in various parts of China to benefit China's cryptocurrency. From the perspective of long-term development of the industry, broaden the financial innovation business that is regarded as a gray area by Chinese regulators, such as allowing the establishment of cryptocurrency exchanges, virtual asset exchanges or other similar transactions mentioned above in free trade zones and free trade ports A financial exchange to establish and improve a communication platform with the international virtual currency industry, and provide a feasible channel for Chinese investors to deal with cryptocurrency-related assets for special reasons, and provide experimental samples for the application of digital renminbi in the future and the internationalization of renminbi , to lay a solid foundation for participating in international competition in the virtual currency and blockchain industries.

笔记：

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[1]

[2] Cryptocurrency fund founded by Sam Bankman-Fried in 2017.

[3]

[4]@title11/chapter15&edition=prelim

[5]

[6]%28sc.Default%29

关于作者

Bin YangSenior Partner

Allbright Law Firm

E-mail: binyang@allbrightlaw.com

-Chairman of Asiajuris International, an alliance of international law firms

-The first mediator of International Dispute Prevention and Settlement Organization (ICDPASO)

-The first batch of mediators of the Aviation Industry Dispute Resolution Center of the Aircraft Owners and Pilots Association of China (AOPA)

The main areas of practice are cross-border investment, mergers and acquisitions, corporate compliance and foreign-related commercial dispute resolution, especially good at cross-cutting and integrated legal services in industries such as emerging technology, aerospace, biomedicine and infrastructure; once worked in Fortune World Accenture, a Fortune 500 company, serves as an internal legal counsel; has attended various industry forums and been invited by international organizations, government agencies, foreign chambers of commerce, comprehensive universities or colleges as a special lecturer, and has published dozens of professional articles articles.

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